但实践中，什么叫具体应用法律的解释？理解并不统一。
本文系作者主持的国家社科基金重大课题中国特色反腐败国家立法体系建设重大理论与现实问题研究（项目号17ZDA135）及上海市法学会2016年度招标课题的阶段性研究成果。反腐败就是要通过荡涤大面积的深度腐败局面，造就较好政治生态。
坚持中国共产党对国家监察工作的领导，是《监察法》第2条就监察权领导原则作出的规定。从中国式腐败及其治理的实践来看，中国的现代腐败衍生于20世纪80年代现代化进程启动之后，腐败的群体性蔓延与扩散，促使研究者开始关注腐败诱因问题。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。中国腐败治理中所采取的先治标、后治本，以强化治标为治本争取时间的策略，体现了这一基本规律。最后，促进了腐败治理领域治理能力的现代化。
中国腐败治理体制的优化，唯有以中国特色国家基本政治制度为基础，与国家治理体系基本要素相适应，才能取得腐败治理的决定性胜利。 [4]参见过勇：《经济转轨、制度与腐败》，社会科学文献出版社2007年版，第302-326页。王建设提出该请求实质上构成了一种行政程序重启的申请行为，面对这种申请和兰考县政府的不作为，三级法院有不同的司法态度。
但是，将不予答复或者驳回程序重启申请的决定定性为重复处理行为，并以重复处理行为不可诉为由将其排除在行政诉讼的受案范围之外，此种认定仅表面上暗合重复处理行为的学理定性，如果予以深究，则会发现上述否定可诉性的理由并非颠扑不破的真理。[38] 譬如，如果行政机关对相对人的听证申请作出不予听证的决定，尽管该决定损害了相对人的听证权，但是由于其仍能通过对最终作出的行政决定提起诉讼，因此相对人对不予听证的决定不能单独提起诉讼，以免随意打断程序，影响行政效率。该案中，ＸＸ栋等对行政机关的土地登记行为提起的诉讼已超过起诉期限，无法直接获得司法救济，因此其同样选择了迂回式的救济方式，要求行政机关根据《河南省实施土地管理法办法》第十一条自行纠正已作出的行政行为，但二审法院认为：在缺乏法律明确规定的情况下，不属于行政诉讼法的受案范围。[18]为此，为了与诉讼法上的再审程序相衔接，同样应容许相对人申请重启行政程序。
一般而言，义务性规范仅让行政机关承担某种义务或职责，如果公民因其职责履行获得了某种利益也仅被视为因搭便车而享有的反射利益，相对人不能据此主张拥有公法请求权，整个公法均服务于共同利益……但是共同利益不同于个人利益的总和，尽管共同利益总是与个人利益水乳交融。[12] 洪家殷：《论行政处分程序之再度进行》，载《政大法学评论》1992年第45期，第307页。
从该义务性规范中能否直接推出相对人的行政程序重启申请权呢？开封中院未作解释。综上，关于实体层面行政程序重启申请的容许性问题，三级法院有不同的态度，有法院以起诉期限为由间接否定程序重启申请，也有法院以义务性规范的存在为条件予以肯定。[34] 傅玲静：《论行政程序之重新进行》，载《月旦法学杂志》2007年8月，第111页。关于后者，相对人在提起诉讼时必须提供初步的证据证明存在新的事实或者法律状态以致原行政行为存在违法可能，否则，如果容许相对人无任何依据提起诉讼会损及法的安定性。
[18] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第300页。面对诉讼困局，王建设案中的原告采取了一种迂回策略：向原机关申请注销原发证行为，对此，域外普遍有行政程序重启制度予以应对，而我国因欠缺统一的《行政程序法》，程序重启应否容许成为难题，以致产生迥异的司法判决。[7] 参见江国华等：《论行政判决的反射效力及其强度》，载《法律科学》2013年第1期，第110页。[27] 参见鲁鹏宇、宋国：《论行政法权利的确认与功能——以德国公权理论为核心的考察》，载《行政法学研究》2010年第3期，第55页。
[25]与传统请求权理论与私法的契合相比，保护规范理论在行政法中必然生涩且别扭，进而导致请求权传统逻辑构造在行政法中的失语。[8] 参见《河南省实施土地管理法办法》第十一条。
最后需强调的是，在明确的法规范缺位的情况下，基于权利保护的必要性，虽然法院能够通过法解释技术的运用进行漏洞填补，但是法院发挥的作用仍然是片面而局限的，无法全面回应行政程序重启面临的复杂问题，同时，单一个案可以外推适用的范围和效力也极为有限，无法为其他法院审理类似案件提供一套完整的可供适用的规则。换言之，如果义务性规范在保护公共利益的同时也具有保护个人法益的目的，相对人就拥有请求行政机关履行法定职责的权利。
我们认为，关于行政程序重启的容许性需在两个层面获得澄清：第一，在行政程序阶段，相对人向行政机关提出的行政程序重启申请应否获得容许。（二）不予答复或者驳回申请决定的可诉性 最高院将重复处理行为界定为行政机关所做出的没有改变原有行政法律关系，没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为。[4]本文对王建设案的研究同样不会满足于得出一个特殊性结论，而是力图进一步外推本案适用的范围。毕竟，从行政机关的义务条款中是否必然能够推导出公法请求权是公法中的一个难题。四、行政程序重启处理决定的可诉性 一旦在理论和规范层面承认程序重启申请的容许性，根据无救济即无权利的原则，就应将行政机关针对申请所作处理行为纳入诉讼范围。[27]国内也有学者尝试提出更具开放性和本土性的公法权利判断标准，主张在公众参与理论兴起的背景下，传统保护规范理论应作出功能性调试——即便行政法规范未明确规定某项公法权利，但公民仍可以基于公众参与权主张公权利的存在。
本文认为，应同时在实体和诉讼程序层面肯定程序重启申请的容许性和政府处理行为的可诉性。在孙秀玲案中，一审法院就认为：从正当程序原则角度考虑，在符合特定条件的情况下，行政机关可以重新启动行政程序纠正其作出的错误行为。
[14] [德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第126页。理由主要是起诉期限制度所维护的法秩序的安定性，虽然王建设没有使用直接提起撤销兰考县政府国有土地使用证的方法，但他通过诉讼要求法院判令兰考县政府注销上述土地使用证，实质上仍然超过了法律规定的通过诉讼请求保护其权利的诉讼时效。
反之，如果为义务性程序，在行政程序立法缺位的情况下，相对人提出的程序重启申请则要获得其他规范依据的支持。不过，这种裁判思路完全堵死了相对人通过申请重启程序寻求个案正义的可能性，也未充分说明为何王建设对兰考县政府未予受理的行为提起诉讼仍要受起诉期限的限制。
另一方面，虽然禁止权利滥用原则并不能够在一般意义上否定行政机关处理行为的可诉性，但是在个案中，如果相对人对原行政机关不予答复或者驳回申请的决定提起的诉讼被认定为滥用诉权时，也应在个案中否定其可诉性。（一）裁判思路的差异与评价 1.完全否定说 王建设案的二审法院并未就实体层面应否容许申请程序重启作出明确回应，判决主要焦点是在诉讼程序层面否定了行政机关所作处理行为的可诉性。完全否定说彻底站在了维护法秩序安定性的一方，是对行政行为效力体系的绝对保障。[40] [德]汉斯·J.沃尔夫等：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第129页。
二、行政程序重启申请容许性的裁判思路 在缺少明确的法规范的情况下，相对人能否申请重启行政程序？行政机关的处理决定又是否可诉？对此，三级法院有不同的司法态度。但另一方面，从具体程序来看，相对人须在一定的期限范围内向原行政机关提交材料和提出申请，又必须负担一系列的程序义务。
对此，是否该容许当事人提起行政诉讼？在王建设案中，再审法院将兰考县政府不予答复的行为认定为重复处理行为，基于《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条之规定，[31]兰考县政府的不予答复行为被排除在受案范围之外。信赖保护原则所能够提供的保护极为有限，[17]即使在信赖保护原则适用的传统领域——值得保护的违法行政给付中，现有理论也不主张因信赖利益保护让违法行政行为继续存续，仍应基于行政法治原则撤销违法的行政给付行为，至于对信赖利益造成的损害只需依法进行补偿即可，即财产保护。
我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定亦持此种观点，未将程序权利作为独立的保护对象并允许相对人提起诉讼，行政诉讼的受案范围局限于人身权、财产权等实体性的合法权益，[37]如果行政行为对相对人的程序性权利造成损害的，也仅作为判断行政行为是否合法的标准之一。由此，相对人的行政程序重启申请的容许性得以在实体规范上获得依据。
三、规范上程序重启申请的容许性 仅提供一套在冲突的原则之间寻求平衡的纯粹理论阐释仍不足以为行政机关处理重启申请提供充足理由，有必要对其规范依据作进一步深究。[23] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第155页。[16]不过，随着对信赖保护原则的深入研究，信赖保护原则优于行政法治原则的观点已被动摇。（二）理论上申请重启程序的阻却事由与容许性 围绕应否容许申请重启程序，传统理论不乏质疑之声，主要包括损及行政效能的发挥和信赖利益的保护，但这并不足以完全阻却申请。
因为行政机关一旦作出不予答复或者驳回申请决定就会导致行政程序完全终结，相对人无法通过对最终作出的行政决定提起诉讼获得救济，因而，行政机关针作出的不予答复或者驳回决定应具有可诉性。否定其可诉性的另一理由是容许相对人提起诉讼可能导致权利滥用，实际上，作为诚实信用原则的体现，禁止权利滥用原则适用于每一项权利，换言之，任何一项权利都存在滥用的可能，因此都需要通过该原则进行规制，这本无可厚非，但不能因为权利存在滥用风险就否定权利本身的存在。
然而，实践中通过传统理论得出的结果却并不一致，王建设案的一审法院间接承认了王建设的行政程序重启请求权，而ＸＸ栋等诉孟州市人民政府登记一案的判决则与之完全相反。[31] 参见《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》（法释〔2018〕1号）第1条。
孙秀玲案和张长根案虽有所涉及，但从裁判主文来看，法院仅简略地论及行政程序重启，并未触及其核心问题。这在行政法中也能找到根据，在学理上一般认为，只要程序性行政行为具有终局性，且无法通过起诉实体性行政行为的途径获得救济，该行为即具有可诉性，而终局性则意味着该决定导致行政过程事实上已经封闭，无法或者不能向前推进。